Твитнуть
Членство Палестины в ООН: международно-правовые аспекты
26/07/2011
«Приём в Члены Организации открыт для всех миролюбивых государств»,- говорится в Уставе ООН. Далее указывается, что приём производится «постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности». Процесс приобретения членства в ООН определённо выглядит простым, но реалии международной политики десятилетиями преграждали Палестине путь в эту международную организацию.
В мае нынешнего года Аббас заявил на страницах «NewYorkTimes»: «В сентябре, во время сессии Генеральной Ассамблеи ООН, мы обратимся с просьбой о международном признании Государства Палестина в границах 1967 года и о приёме нашего государства в полноправные члены ООН». Опасаясь делегитимизации «Израиля», администрация Обамы уже пообещала наложить вето на любое решение Совета Безопасности по данному вопросу. США по-прежнему надеются на предварительное "всестороннее мирное соглашение": так, в декабре 2010 года Палата представителей единогласно одобрила резолюцию, осуждающую одностороннее провозглашение палестинского государства.
На 26 июля в Совете Безопасности запланировано проведение открытого обсуждения ситуации на Ближнем Востоке. Представитель ФРГ в ООН Петер Виттиг дал понять, что в ходе обсуждения могут быть рассмотрены различные варианты решения палестинской проблемы. Германия - непостоянный член Совета Безопасности ООН - в настоящее время председательствует в Совбезе. И хотя Германия поддерживает право палестинского народа на создание собственного государства, канцлер Ангела Меркель выразила опасения, что односторонние действия могут быть контрпродуктивными.
Тот факт, что ближневосточный Квартет всё ещё не поддержал идею членства Палестинского государства в ООН, является для палестинцев плохим знаком. Состоявшаяся 12 июля встреча представителей Квартета в Вашингтоне не завершилась принятием совместного заявления, что свидетельствует о тупике в переговорах между Палестиной и «Израилем». Однако есть и определённые достижения: так, в ходе встречи с палестинской делегацией в Пекине министр иностранных дел Китая Ян Цзечи объявил о том, что Китай поддержит палестинскую инициативу. Параллельно с этим ПА пытается добиться поддержки со стороны Москвы.
Несмотря на все политические хитросплетения, международное право открывает весьма обнадеживающие перспективы в вопросе палестинской государственности. Нормативная основа для приёма Палестины в ООН представляется ясной. И если США при принятии соответствующего решения будут ориентироваться исключительно на международное право, они неизбежно поддержат членство Палестины в ООН.
Спорная палестинская государственность
Приём Палестины в ООН не обуславливает статус Палестины как государства. Обычно выделяются 4 признака, которыми должно обладать образование, чтобы считаться государством. Соответствующие признаки перечислены, в частности, в Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств 1933 года. К ним относятся: 1) постоянное население; 2) определённая территория; 3) правительство; 4) способность вступать в отношения с другими государствами.
Палестина отвечает (хотя бы частично) большинству критериев, сформулированных в данном международном договоре. Однако случай Палестины является особенным. С момента прекращения Британского мандата и разработки в 1947 году плана по разделу, Палестина по сложившемуся мнению считается государственным образованием, находящимся на стадии становления, но не установившимся окончательно в доктрине международного права подобное образование иногда называют государством «instatunascendi».
Камнем преткновения является палестинская территория. Некоторые специалисты в области международного права утверждают, что у Палестины нет «определённой территории». Кроме того, со времён июньской войны 1967 года большинство палестинцев проживают за пределами Палестины: в настоящее время из 11 миллионов палестинцев лишь 3,8 миллиона остались на палестинских территориях. Палестинский Национальный совет принял в 1998 году Декларацию независимости Палестины, находясь в ссылке в Алжире и не осуществляя контроль над оккупированными территориями. С другой стороны, резолюции ГА ООН определяют Палестину по меньшей мере в границах 1947 года (или даже в границах 1967 года), а оккупация или оспаривание отдельных участков не мешает осуществлению контроля над остальной территорией. В том, что касается проживания большинства палестинцев за пределами страны, то подобная ситуация не редкость. Например, в Бразилии проживают порядка 7 миллионов ливанцев, в то время как в самом Ливане их лишь 4 миллиона.
По сути, Генеральная Ассамблея уже проголосовала за палестинское государство, приняв в 1947 году план по разделу Палестины. В соответствии с резолюцией 181, приём в члены ООН мог быть осуществлён тогда, когда «независимость Арабского или Еврейского государства, как она предусмотрена этим планом, будет признана», а «Декларация и Обязательство <> будут подписаны одной из сторон». Резолюция указывает на необходимость «сочувственного отношения» других государств к приёму в члены на момент издания совместной декларации, чего достигнуто не было. Впрочем, как показал последующий опыт «Израиля», приём в члены ООН был возможен и на иных условиях. Стоит отметить, что Соглашения в Осло 1993 года допускают обретение Палестиной членства в ООН до заключения мирного соглашения.
Приём «Израиля» в члены ООН
Вступление «Израиля» в ООН не было растянуто на десятилетия. «Израиль» безуспешно подал заявление в мае 1948 года, а в декабре 1949 года состоялась вторая попытка, также окончившаяся провалом из-за отсутствия необходимого большинства в Совете Безопасности. Спустя 6 месяцев, после формального подписания «Израилем» соглашений о перемирии с Египтом, Иорданией и Ливаном, еврейское «государство» было принято в ООН 37 голосами «за» и 12 «против» при 9 воздержавшихся. Решение в Совете Безопасности было принято 9 голосами «за» и одним «против»; Великобритания тогда воздержалась.
Большинство членов Генеральной Ассамблеи, полагаясь на взятое «израильским» правительством обязательство исполнить положения плана по разделу 1947 года, решили, что «Израиль является миролюбивым государством». Как становится ясно из протоколов Генассамблеи, Ливан составил проект резолюции, в которой предлагалось отложить окончательное решение. Развернулась широкая дискуссия о том, будет ли «Израиль» миролюбивым членом ООН: многие арабские государства не скрывали своих сомнений, учитывая неразрешённый характер палестинской проблемы.
Бывший представитель США в ООН Уоррен Р. Остин отметил, что «длительное обсуждение заявления «Израиля» свидетельствовало о всеобщем глубоком желании справедливого решения вопросов, касающихся Палестины». Государства-члены ООН надеялись, что «соглашение будет заключено в ближайшем будущем <> и станет началом эры мира и стабильности», подчеркнул Остин. После того, как «Израиль торжественно поклялся в своей приверженности» миру, США поддержали резолюцию в пользу еврейского «государства». Моше Шаретт, занимавший тогда должность министра иностранных дел «Израиля», объявил, что приём «Израиля» в ООН станет «завершением перехода народа от политической безликости к чёткой идентичности, от подчинённости к равенству, от простого пассивного протеста к активной ответственности, от изгнания к вхождению в семью наций». В этом свете отказ Палестине в членстве выглядит проявлением двойных стандартов.
Процедура
Строго говоря, Устав ООН не закрепляет право государств на получение членства. Как подчеркнул профессор Ян Браунли в своём классическом труде «Принципы публичного международного права», вступление в международную организацию обычно осуществляется путём согласия с соответствующим предложением. Приём в члены ООН невозможен без рекомендации Совета Безопасности. Нынешний председатель Генеральной Ассамблеи, представитель Швейцарии Джозеф Дайсс, заявил на конференции в мае этого года, что «Генеральная Ассамблея не может инициировать процесс самостоятельно».
На ближайшей сессии председательствовать в Генеральной Ассамблее будет Насир Абдульазиз аль-Насер. Нынешний представитель Катара в ООН был избран председателем ГА не случайно. Первоначально данную функцию должен был исполнять Непал, однако целый ряд африканских, ближневосточных и центральноазиатских государств поменяли свой голос в надежде на то, что председатель Генассамблеи от Катара сможет добиться необходимой поддержки среди государств-членов ООН при голосовании по вопросу о палестинской государственности.
Если взглянуть на историю, отказ в членстве вовсе не беспрецедентное событие. В 2007 году Тайвань совершил свою 15-ю ежегодную попытку добиться приёма в члены. Тайвань и его союзники попытались вынести данный вопрос на повестку дня Генеральной Ассамблеи, но инициатива провалилась в Генеральном комитете, окончательно определяющем содержание повестки дня, так как отсутствовал консенсус. Пекин выступил против инициативы, сославшись на резолюцию Генеральной Ассамблеи 1971 года о «едином Китае».
Перечень государств, по различным причинам и в разное время не получавших членство в ООН, включает в себя Бангладеш, Республику Вьетнам и Демократическую Республику Вьетнам, Южную Корею и Кувейт.
Палестина не является разделённой страной, как Вьетнам или Корея. В отношении Палестины не была принята резолюция Совета Безопасности, которая бы блокировала её вступление в ООН. Неправильно ограничиваться указанием на необходимость заключения всестороннего мирного соглашения. «Израилю» было позволено вступить в ООН до окончательного урегулирования. Для мирного разрешения конфликта путём реализации плана по созданию двух государств приём Палестины в ООН жизненно необходим.
В принципе, Совет Безопасности может включить в свою резолюцию положение о мирном процессе, как это произошло в случае с Македонией в 1993 году. Македония была принята в ООН, предварительно признав существование разногласий, которые «должны быть разрешены во имя поддержания мирных и добрососедских отношений в регионе».
Если члены Совета Безопасности с уважением относятся к международному праву, то никакие политические соображения при решении вопроса о приёме Палестины в расчёт приниматься не будут. В 1948 году Международный Суд ООН принял консультативное заключение «Об условиях приёма государства в члены ООН», в котором постановил, что требования статьи 4-й Устава являются окончательными. В противном случае, как пояснил Суд, возникло бы «неопределённое и практически безграничное право усмотрения при выдвижении новых условий».
Руководство ООП указало на возможность приведения в действие резолюции 377 от 1950 года (известной как «Единство к миру»), если США в сентябре наложат вето на решение Совбеза. Эта резолюция детище США во время Корейской войны предусматривает возможность созыва чрезвычайной специальной сессии, если Совет Безопасности не в состоянии действовать при «угрозе миру и безопасности». До настоящего времени к резолюции прибегали 10 раз; ни в одном случае речь не шла о членстве в ООН. Поскольку отказ в приёме Палестины в члены ООН совсем не обязательно будет являться угрозой миру, резолюция «Единство к миру» может служить исполнению второй цели, сформулированной в Уставе: развитию «дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов». В любом случае, Палестина должна будет мобилизовать государства-члены ООН. Некоторые страны вряд ли согласятся выступить против США, но в целом применение резолюции «Единство к миру» может стать более решительным и действенным средством, чем обычная процедура.
Перспективы и вызовы
Тайвань признают 22 государства. Косово 75 государств, в том числе США и большинство государств-членов ЕС. «Израиль» имеет дипломатические отношения со 156 государствами. Палестину признают 122 государства, в числе коих Россия, Китай, Индия и Бразилия, что свидетельствует об установлении и поддержании Палестиной серьёзных международных связей. Для приёма в ООН необходимо заручиться голосами 129 членов Генассамблеи, что составляет 2/3 от общего числа государств-членов ООН.
Перед угрозой возможного вето со стороны США палестинские власти уже намекнули на то, что будут вполне удовлетворены переходом от статуса наблюдателя к статусу «государства не члена», для которого необходимо одобрение одной только Генеральной Ассамблеи. Палестина получит все права полных членов, за исключением права голоса. Ранее таким статусом обладали обе Кореи, ГДР, ФРГ, а также Швейцария. Сегодня государством не членом является Святой Престол (Ватикан). Конечно, радикальных изменений не произойдёт. Ужасное гуманитарное и экономическое положение палестинцев останется прежним. Однако психологический эффект от приёма Палестины в ООН будет огромным, ведь ближневосточный мирный процесс наконец сможет происходить в духе честности и равенства.
Мартин Вэлиш
26/07/2011
«Приём в Члены Организации открыт для всех миролюбивых государств»,- говорится в Уставе ООН. Далее указывается, что приём производится «постановлением Генеральной Ассамблеи по рекомендации Совета Безопасности». Процесс приобретения членства в ООН определённо выглядит простым, но реалии международной политики десятилетиями преграждали Палестине путь в эту международную организацию.
В мае нынешнего года Аббас заявил на страницах «NewYorkTimes»: «В сентябре, во время сессии Генеральной Ассамблеи ООН, мы обратимся с просьбой о международном признании Государства Палестина в границах 1967 года и о приёме нашего государства в полноправные члены ООН». Опасаясь делегитимизации «Израиля», администрация Обамы уже пообещала наложить вето на любое решение Совета Безопасности по данному вопросу. США по-прежнему надеются на предварительное "всестороннее мирное соглашение": так, в декабре 2010 года Палата представителей единогласно одобрила резолюцию, осуждающую одностороннее провозглашение палестинского государства.
На 26 июля в Совете Безопасности запланировано проведение открытого обсуждения ситуации на Ближнем Востоке. Представитель ФРГ в ООН Петер Виттиг дал понять, что в ходе обсуждения могут быть рассмотрены различные варианты решения палестинской проблемы. Германия - непостоянный член Совета Безопасности ООН - в настоящее время председательствует в Совбезе. И хотя Германия поддерживает право палестинского народа на создание собственного государства, канцлер Ангела Меркель выразила опасения, что односторонние действия могут быть контрпродуктивными.
Тот факт, что ближневосточный Квартет всё ещё не поддержал идею членства Палестинского государства в ООН, является для палестинцев плохим знаком. Состоявшаяся 12 июля встреча представителей Квартета в Вашингтоне не завершилась принятием совместного заявления, что свидетельствует о тупике в переговорах между Палестиной и «Израилем». Однако есть и определённые достижения: так, в ходе встречи с палестинской делегацией в Пекине министр иностранных дел Китая Ян Цзечи объявил о том, что Китай поддержит палестинскую инициативу. Параллельно с этим ПА пытается добиться поддержки со стороны Москвы.
Несмотря на все политические хитросплетения, международное право открывает весьма обнадеживающие перспективы в вопросе палестинской государственности. Нормативная основа для приёма Палестины в ООН представляется ясной. И если США при принятии соответствующего решения будут ориентироваться исключительно на международное право, они неизбежно поддержат членство Палестины в ООН.
Спорная палестинская государственность
Приём Палестины в ООН не обуславливает статус Палестины как государства. Обычно выделяются 4 признака, которыми должно обладать образование, чтобы считаться государством. Соответствующие признаки перечислены, в частности, в Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств 1933 года. К ним относятся: 1) постоянное население; 2) определённая территория; 3) правительство; 4) способность вступать в отношения с другими государствами.
Палестина отвечает (хотя бы частично) большинству критериев, сформулированных в данном международном договоре. Однако случай Палестины является особенным. С момента прекращения Британского мандата и разработки в 1947 году плана по разделу, Палестина по сложившемуся мнению считается государственным образованием, находящимся на стадии становления, но не установившимся окончательно в доктрине международного права подобное образование иногда называют государством «instatunascendi».
Камнем преткновения является палестинская территория. Некоторые специалисты в области международного права утверждают, что у Палестины нет «определённой территории». Кроме того, со времён июньской войны 1967 года большинство палестинцев проживают за пределами Палестины: в настоящее время из 11 миллионов палестинцев лишь 3,8 миллиона остались на палестинских территориях. Палестинский Национальный совет принял в 1998 году Декларацию независимости Палестины, находясь в ссылке в Алжире и не осуществляя контроль над оккупированными территориями. С другой стороны, резолюции ГА ООН определяют Палестину по меньшей мере в границах 1947 года (или даже в границах 1967 года), а оккупация или оспаривание отдельных участков не мешает осуществлению контроля над остальной территорией. В том, что касается проживания большинства палестинцев за пределами страны, то подобная ситуация не редкость. Например, в Бразилии проживают порядка 7 миллионов ливанцев, в то время как в самом Ливане их лишь 4 миллиона.
По сути, Генеральная Ассамблея уже проголосовала за палестинское государство, приняв в 1947 году план по разделу Палестины. В соответствии с резолюцией 181, приём в члены ООН мог быть осуществлён тогда, когда «независимость Арабского или Еврейского государства, как она предусмотрена этим планом, будет признана», а «Декларация и Обязательство <> будут подписаны одной из сторон». Резолюция указывает на необходимость «сочувственного отношения» других государств к приёму в члены на момент издания совместной декларации, чего достигнуто не было. Впрочем, как показал последующий опыт «Израиля», приём в члены ООН был возможен и на иных условиях. Стоит отметить, что Соглашения в Осло 1993 года допускают обретение Палестиной членства в ООН до заключения мирного соглашения.
Приём «Израиля» в члены ООН
Вступление «Израиля» в ООН не было растянуто на десятилетия. «Израиль» безуспешно подал заявление в мае 1948 года, а в декабре 1949 года состоялась вторая попытка, также окончившаяся провалом из-за отсутствия необходимого большинства в Совете Безопасности. Спустя 6 месяцев, после формального подписания «Израилем» соглашений о перемирии с Египтом, Иорданией и Ливаном, еврейское «государство» было принято в ООН 37 голосами «за» и 12 «против» при 9 воздержавшихся. Решение в Совете Безопасности было принято 9 голосами «за» и одним «против»; Великобритания тогда воздержалась.
Большинство членов Генеральной Ассамблеи, полагаясь на взятое «израильским» правительством обязательство исполнить положения плана по разделу 1947 года, решили, что «Израиль является миролюбивым государством». Как становится ясно из протоколов Генассамблеи, Ливан составил проект резолюции, в которой предлагалось отложить окончательное решение. Развернулась широкая дискуссия о том, будет ли «Израиль» миролюбивым членом ООН: многие арабские государства не скрывали своих сомнений, учитывая неразрешённый характер палестинской проблемы.
Бывший представитель США в ООН Уоррен Р. Остин отметил, что «длительное обсуждение заявления «Израиля» свидетельствовало о всеобщем глубоком желании справедливого решения вопросов, касающихся Палестины». Государства-члены ООН надеялись, что «соглашение будет заключено в ближайшем будущем <> и станет началом эры мира и стабильности», подчеркнул Остин. После того, как «Израиль торжественно поклялся в своей приверженности» миру, США поддержали резолюцию в пользу еврейского «государства». Моше Шаретт, занимавший тогда должность министра иностранных дел «Израиля», объявил, что приём «Израиля» в ООН станет «завершением перехода народа от политической безликости к чёткой идентичности, от подчинённости к равенству, от простого пассивного протеста к активной ответственности, от изгнания к вхождению в семью наций». В этом свете отказ Палестине в членстве выглядит проявлением двойных стандартов.
Процедура
Строго говоря, Устав ООН не закрепляет право государств на получение членства. Как подчеркнул профессор Ян Браунли в своём классическом труде «Принципы публичного международного права», вступление в международную организацию обычно осуществляется путём согласия с соответствующим предложением. Приём в члены ООН невозможен без рекомендации Совета Безопасности. Нынешний председатель Генеральной Ассамблеи, представитель Швейцарии Джозеф Дайсс, заявил на конференции в мае этого года, что «Генеральная Ассамблея не может инициировать процесс самостоятельно».
На ближайшей сессии председательствовать в Генеральной Ассамблее будет Насир Абдульазиз аль-Насер. Нынешний представитель Катара в ООН был избран председателем ГА не случайно. Первоначально данную функцию должен был исполнять Непал, однако целый ряд африканских, ближневосточных и центральноазиатских государств поменяли свой голос в надежде на то, что председатель Генассамблеи от Катара сможет добиться необходимой поддержки среди государств-членов ООН при голосовании по вопросу о палестинской государственности.
Если взглянуть на историю, отказ в членстве вовсе не беспрецедентное событие. В 2007 году Тайвань совершил свою 15-ю ежегодную попытку добиться приёма в члены. Тайвань и его союзники попытались вынести данный вопрос на повестку дня Генеральной Ассамблеи, но инициатива провалилась в Генеральном комитете, окончательно определяющем содержание повестки дня, так как отсутствовал консенсус. Пекин выступил против инициативы, сославшись на резолюцию Генеральной Ассамблеи 1971 года о «едином Китае».
Перечень государств, по различным причинам и в разное время не получавших членство в ООН, включает в себя Бангладеш, Республику Вьетнам и Демократическую Республику Вьетнам, Южную Корею и Кувейт.
Палестина не является разделённой страной, как Вьетнам или Корея. В отношении Палестины не была принята резолюция Совета Безопасности, которая бы блокировала её вступление в ООН. Неправильно ограничиваться указанием на необходимость заключения всестороннего мирного соглашения. «Израилю» было позволено вступить в ООН до окончательного урегулирования. Для мирного разрешения конфликта путём реализации плана по созданию двух государств приём Палестины в ООН жизненно необходим.
В принципе, Совет Безопасности может включить в свою резолюцию положение о мирном процессе, как это произошло в случае с Македонией в 1993 году. Македония была принята в ООН, предварительно признав существование разногласий, которые «должны быть разрешены во имя поддержания мирных и добрососедских отношений в регионе».
Если члены Совета Безопасности с уважением относятся к международному праву, то никакие политические соображения при решении вопроса о приёме Палестины в расчёт приниматься не будут. В 1948 году Международный Суд ООН принял консультативное заключение «Об условиях приёма государства в члены ООН», в котором постановил, что требования статьи 4-й Устава являются окончательными. В противном случае, как пояснил Суд, возникло бы «неопределённое и практически безграничное право усмотрения при выдвижении новых условий».
Руководство ООП указало на возможность приведения в действие резолюции 377 от 1950 года (известной как «Единство к миру»), если США в сентябре наложат вето на решение Совбеза. Эта резолюция детище США во время Корейской войны предусматривает возможность созыва чрезвычайной специальной сессии, если Совет Безопасности не в состоянии действовать при «угрозе миру и безопасности». До настоящего времени к резолюции прибегали 10 раз; ни в одном случае речь не шла о членстве в ООН. Поскольку отказ в приёме Палестины в члены ООН совсем не обязательно будет являться угрозой миру, резолюция «Единство к миру» может служить исполнению второй цели, сформулированной в Уставе: развитию «дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов». В любом случае, Палестина должна будет мобилизовать государства-члены ООН. Некоторые страны вряд ли согласятся выступить против США, но в целом применение резолюции «Единство к миру» может стать более решительным и действенным средством, чем обычная процедура.
Перспективы и вызовы
Тайвань признают 22 государства. Косово 75 государств, в том числе США и большинство государств-членов ЕС. «Израиль» имеет дипломатические отношения со 156 государствами. Палестину признают 122 государства, в числе коих Россия, Китай, Индия и Бразилия, что свидетельствует об установлении и поддержании Палестиной серьёзных международных связей. Для приёма в ООН необходимо заручиться голосами 129 членов Генассамблеи, что составляет 2/3 от общего числа государств-членов ООН.
Перед угрозой возможного вето со стороны США палестинские власти уже намекнули на то, что будут вполне удовлетворены переходом от статуса наблюдателя к статусу «государства не члена», для которого необходимо одобрение одной только Генеральной Ассамблеи. Палестина получит все права полных членов, за исключением права голоса. Ранее таким статусом обладали обе Кореи, ГДР, ФРГ, а также Швейцария. Сегодня государством не членом является Святой Престол (Ватикан). Конечно, радикальных изменений не произойдёт. Ужасное гуманитарное и экономическое положение палестинцев останется прежним. Однако психологический эффект от приёма Палестины в ООН будет огромным, ведь ближневосточный мирный процесс наконец сможет происходить в духе честности и равенства.
Мартин Вэлиш
Комментарий